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生态环境部体制下有关监督指导农业面源污染治理问题的思考与建议
发布时间: 2018/5/17

    农业面源污染治理对完成好“水污染防治行动计划”、“大气污染防治行动计划”具有举足轻重的作用。2018年3月18日,十三届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案,将原农业部的“监督指导农业面源污染治理”职能并入新组建的生态环境部。农业面源污染现状如何,生态环境部面对这一新的职能将面临哪些挑战,如何应对,需要及早研究谋划。



一、农业面源污染的主要来源与污染现状

(一)农业源污染约占全国废水污染物总排放量的“半壁江山”,其中畜禽养殖业排污占较大份额

根据2015年《环境统计年报》,全国废水中化学需氧量排放量2223.5万吨,农业源化学需氧量排放量1068.6万吨,占总排放量的48.1%;全国废水中氨氮排放量229.9万吨,农业源氨氮排放量72.6万吨,占总排放量的31.6%。农业源污染基本占到了全国废水污染物总排放量的“半壁江山”。

农业面源污染主要来源于畜禽养殖废水排放、水产养殖废水排放、农药化肥流失以及水土流失和暴雨径流情况下土壤中N、P等流失。其中,畜禽养殖废水的污染物排放量在农业面源污染中占较大份额,2015年畜禽养殖业排放化学需氧量1015.5万吨,占农业源的95%;排放氨氮55.2万吨,占农业源的76%。


(二)大气农业面源主要来源于秸秆焚烧,已成为重污染天气的“帮凶”之一

农作物秸秆是成熟农作物茎叶(穗)部分的总称,2015年作物秸秆的理论资源量为10.4亿吨,可收集资源量约9亿吨,目前,作为肥料、饲料、基料、燃料以及造纸等用途共计约7.2亿吨,尚有1.8亿吨未综合利用。

近年来,由于农村生活水平的提高和生产方式的改变,秸秆的利用受到收集方式、利用技术和运输成本的限制,田间焚烧秸秆情况仍然突出。据原环境保护部卫星中心监测,仅2017年 12 月,卫星遥感数据共监测到全国秸秆焚烧火点87个(不包括云覆盖下的火点信息),涉及15个省41个市。秸秆焚烧加重雾霾天气,并产生大量有毒有害物质,对人体健康形成威胁。

二、农业面源治理现状及存在的问题

(一)我国畜禽养殖业发展迅猛但规模分散

据最新的《中国畜牧兽医年年鉴》显示,我国生猪出栏数、家禽存栏量、奶牛存栏量、肉牛存栏量连续多年居世界第一。按照生猪年出栏500只、奶牛存栏50头、肉牛出栏50头、蛋鸡存栏1万只和肉鸡出栏5万只为规模化养殖标准统计,全国主要畜禽规模化养殖比例为生猪42%、奶牛51%、肉牛28%、蛋鸡36%、肉鸡45%。尽管近年来规模化养殖水平有所提高,但除奶牛外,目前生猪、肉牛、蛋鸡、肉鸡总体仍以分散式养殖为主。与规模化养殖相比,分散式养殖存在设施不健全,管理粗放、污染分散等突出特点,是废水农业面源的最主要来源。


(二)畜禽养殖污染治理投入不足、效果有限

全国开展污染治理的畜禽养殖数量总体较少,仍有大量畜禽污染未得到综合整治。2008-2016年,通过农村环境综合整治,全国已开展整治的畜禽养殖量为:生猪1256万头、奶牛47万头、肉牛319万头,仅占全国分散养殖总量的不足10%。全国仍有90%以上的分散养殖畜禽未得到综合整治,畜禽养殖污染治理面临的任务还很艰巨,整治力度亟需进一步加强。

畜禽养殖污染治理资金需求巨大。从2008-2016年各地已完成验收的畜禽养殖污染治理项目统计来看,项目实际总投资共约58.4亿元,完成治理的畜禽按照猪当量统计共3321万头,平均每只猪当量治理资金近200元,由此简单估算全国畜禽养殖污染治理资金需求将超1000亿元。说明畜禽养殖污染治理资金实际投入与需求相差甚远,资金缺口巨大,中央及地方各级政府仍需加大资金投入。


(三)秸秆综合利用政策陆续出台且有持续投入

秸秆综合利用是解决秸秆焚烧的根本途径。自2008年开始,国家加大力度,发布了系列政策文件支持、指导各地开展秸秆综合利用和禁烧工作。

2008年,国务院办公厅发布的《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》要求通过税收优惠政策引导秸秆综合利用。自2012年起,中央资金对秸秆综合利用和秸秆禁烧扶持力度呈快速增长态势。2015年以后,重点通过农机购置补贴、耕地质量保护与提升行动等项目进行支持,推动形成秸秆综合利用良性运行长效机制。2008-2015年,累计安排补贴资金48亿元;2016年,原农业部和财政部发布《关于开展农作物秸秆综合利用试点促进耕地质量提升工作的通知》(农办财〔2016〕39号),支持开展农作物秸秆综合利用试点项目,2016年资助额10亿元,2017年资助额15亿元。


(四)秸秆综合利用率有所提升但仍存在秸秆焚烧现象

据原农业部下属技术单位统计,开展秸秆综合利用的试点省中,河北、山西和内蒙古试点县秸秆综合利用率均达到90%以上或在上年基础上提高了5个百分点;河北省全省11个试点县的秸秆综合利用率均达到96%及以上;山西省闻喜县等9个试点县秸秆综合利用率达到90%以上,朔城区等4个试点区(县)秸秆综合利用率分别达到75%以上。但是,2016年,国家环境卫星和气象卫星仍监测到内蒙古自治区秸秆焚烧着火点85个,河北省424个,山西省451处,秸秆禁烧工作仍需进一步加强。

三、监督指导农业面源污染治理的难点

(一)以工业污染治理为核心的环境管理体系“难以作为”

我国现行环境管理体系主要是在应对工业污染、城市污染过程中建立起来的,监督指导农业面源污染治理存在以下不适应:

一是工业源分布集中而农业面源较为分散,针对工业源的台帐式管理难以完全复制到农业面源监管工作中。目前我国实行的环评、排污许可证等工业污染源监管制度,都是以污染源清单为管理基础,优点是管理的精确度高、针对性强,缺点是需耗用大量人力物力,台帐建立过程复杂且艰难。农业面源量大面广,如果直接复制台帐式的工业源监管方法,将面临海量的人力投入和漫长的工作周期,恐难适应当前农业面源急迫的管理需求。

二是同一行业的工业源污染物排放特征相对稳定,而农业面源受地域及自然条件等因素影响较大,针对工业源的标准化治理模式及统一的监管要求不适用于农业面源。现代工业标准化程度较高,同一行业、同一工艺,在规模、原辅料明确的情况下,污染物种类和产生量是基本可以确定的,相应地,需采取的治污措施也可以按行业进行规范化要求,实现污染治理和监管的统一化。畜牧业生产地域性明显:四川、河南、湖南等省生猪养殖规模较大,内蒙古、河北、黑龙江等省区奶牛养殖优势明显,云南、河南、四川等省肉牛养殖规模位居前列,山东、广东、河南等省家禽养殖数量较大。不同畜禽粪便中的污染物种类及废水中有机物浓度不同,加之受降雨量影响,不同地区废水排放特征也不尽相同,使得针对农业面源的治理很难提出标准化的措施,进而难以开展标准化的监管,以点源为基础发展起来的污染源取样分析等监督性监测标准也难以确定。

三是工业源治理的责任主体是企业,而农业面源治理的责任主体不明确,不能简单套用“谁污染谁治理”原则。《环境保护法》第三十三条指出,“各级人民政府应当加强对农业环境的保护,促进农业环境保护新技术的使用,加强对农业污染源的监测预警,统筹有关部门采取措施,防治土壤污染和土地沙化”。即现有法律法规既未明确地方政府是农业面源治理的责任主体,也未明确农民是农业面源的责任主体。工业源治理中的基本原则“谁污染谁治理”不能简单在农业面源治理中使用,监管对象不明确,要求监管方式也需要更加灵活。


(二)现有基层环保队伍监管能力明显不足

农业面源污染发生在农村,源自农牧业,相关监管应重点由基层有关部门来承担,但环境监管一直是基层环保工作的薄弱环节,主要困难表现在:

一是缺少产业数据。开展行业治污监管,离不开对行业发展的基础情况的了解。从2008年开始的农村环境综合整治工作经验表明,只有基层环保部门与当地畜牧部门互相协作,充分掌握畜禽养殖业生产的基本情况,才能有效开展畜禽养殖污染治理。畜禽养殖业、水产养殖业、农业种植业的生产和环保工作主要由原农业部负责,行业分布、规模、污染治理现状等基础信息环保部门不掌握。监督指导农业源污染治理的职能并入生态环境部后,农业生产的基础信息仍是开展工作的短板。

二是缺少监管人员。环保系统基层工作人员少、任务重。以江苏省仪征市为例,目前仪征市监察大队42个编制,在岗不到20个;县监测站31个编制,在岗12人;县环保局行政编制只有十余人。市域内需要监管重点企业70个,一般企业800个。而监察大队仅有3辆车,最远的乡镇有50公里,现场执法取证(包括监测)难以保证。市环保局目前主要精力用来管理工业企业,对于农村农业污染治理设施只能偶尔抽查。新增监督指导农业源污染治理的职能后,人员不足的矛盾会更加突出。

四、加强我国农业面源污染监管的有关建议

(一)建立适应农业面源特点的环境管理体系

为适应农业面源的特点,亟需在现有适用于工业源的环境管理体系基础上,补充建立适应农业面源的环境管理体系。

为应对农业面源责任主体不清晰的问题,可以突破“谁污染谁治理”的工业污染治理原则,明确农业面源治理责任由地方政府与农民共担,并实行分类管理:规模化畜禽养殖与规模化种植业比照工业污染源进行管理,由业主自行承担污染治理责任,同时跟进生态补偿政策,对养殖业主和种植业主进行适当补贴,保护本土农业;农民小规模种植业、养殖业污染治理由地方政府指导农民开展。在政府和农民责任共担原则下,一方面强化对基层政府的考核,同时也要建立村民自治环境管理组织,落实十九大报告中提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”要求。依托村民自治组织,加强自治章程、村规民约、居民公约的宣传教育,将环境保护内化为农民群众的道德情感,外化为保护村庄环境的自觉行动,充分调动农民参与农业面源治理的自觉性。

为应对农业面源地域性强的特点,在监管方法上,探索建立适应农业面源污染物排放特征的技术管理体系。超越制定统一的污染物排放标准的传统管理思路,由国家层面制定相关管理政策,明确环境监管的重点环节,基层政府突出因地制宜原则,制订适合当地的农业面源治理方法和具体监管要求。鼓励各地开展有针对性的农业面源管理研究,以区域环境质量达标为底线,一地一策,不搞一刀切,不搞统一模式,不搞层层加码,力求实效,解决问题。


(二)采取多种手段强化农业面源的环境监管

基层环保队伍是开展农业面源污染监管的最主要力量,需要采取多种手段解决基层工作面临的问题:

一是打通农业生产基础信息的获取渠道,建立部际信息共享机制,获取农业生产基础信息,实现农业面源污染治理与行业生产的同步化协调化发展。同时,通过信息共享协调多部门共同推动农业面源监管工作。

二是积极探索新技术新方法在农业面源污染治理监管上的应用。借鉴秸秆焚烧监控方法,有条件的地区可大胆尝试环境卫星、无人机、租用电信基站上的高空视频等手段,实时高效开展农业面源监管,弥补基层监管人员不足的矛盾。

三是将农业面源监管纳入现有环境监管体系。加强基层农技人员农村环境保护培训,培养基层监测、监察和协管人员,履行监管与服务并重的责任。将农村环保纳入基层宣传主题范畴,利用包括新媒体在内的各种媒介,通俗易懂地宣贯环保法规政策和技术知识,使农村环保理念深入人心,建立农业面源污染监管的最广泛的统一战线。


(三)推动各级政府加大农业面源治理力度

为应对农业面源量大、面广、监管工作量大的困难,不宜效仿工业源的末端监管模式(对排污口、排气筒的监管),而是转变为对农业生产的源头监管,通过规范畜禽生产布局、农业生产设施污染物排放要求等,整体提升农业生产清洁化水平。

一是从源头控制农业面源污染产生量和排放量。现阶段,我国畜禽养殖等农业面源产生的主要原因是分散式养殖、管理粗放、污染治理设施缺乏,应通过各类扶持政策的引导,推动规模化养殖,减少畜禽养殖散户的比重。同时,统筹考虑县域养殖业和种植业的有机结合,鼓励种养结合的养殖模式,提高畜禽粪便资源化利用水平,减少畜禽粪便排放量;进一步推动秸秆综合利用工作,变堵为疏,从根本上解决秸秆焚烧问题。

二是建立城乡一体化发展的环保投入保障机制。将农村环保工作纳入城乡统筹范畴,落实地级市对农村基础设施建设和运行管理的资金投入。建立渠道明确的区域差别化资金投入机制,对东部地区,提高省、市两级政府对县级农村环保资金的投入要求,推行受益者适当付费机制;对中西部地区,加大中央财政资金的支持力度,除给予设施建设资金支持外,对设施运行维护资金予以一定比例的支持,确保设施长效运行。

三是建立科学合理的绩效考核体系,监管对象从对农民的监管变为对地方政府或农业生产管理部门的监管。加强对农业面源治理成效的检查评估,并根据评估考核结果,建立奖惩机制,客观合理的引导各级政府的资金投入方向和力度。减少基层监管工作量,提升监管效率。


根据网络内容重新编辑

原文转自:杨观种养循环


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